案由:(20180346)关于完善工程招标体系,为东莞城市提质助力的建议
内    容:
  东莞地处粤港澳大湾区和穗港深经济走廊,地理位置优越、发展潜力巨大,同时也面临着越发激烈的区域竞争。当前,东莞已进入了加快转型发展、全力实现“六大跃升”的历史发展期和机遇期。在这个关键节点,东莞市委、市政府抓住了东莞发展的痛点和关键突围路径,提出了城市品质三年提升计划,全面梳理出五大重点任务、十大行动计划和一批重点项目、重点工作,作为快速实现城市品质内涵跨越的主要抓手,昭示着东莞城市建设即将进入前所未有的快车道。
  与大量高品质项目迅速落地的需求不相匹配的是,目前东莞的建设项目招投标仍然以传统招标模式为主,PPP、EPC等新招投标模式鲜有使用。与新模式相比,传统招标模式主要存在以下缺点:
  一、工程项目各环节单独招标,一方面导致项目落地需要经过多次招标,程序复杂、周期冗长,大大延长了项目落地周期,无法适应当前东莞快速发展的需要。另一方面,设计、施工、采购、运营等环节的分割无法保障整个项目的整体性和统一性,进而影响项目质量。
  二、遵循最低价中标原则,“重价钱、轻质量”产生诸多弊端。《中国人民共和国招标投标法》明确规定,“投标人不得以低于成本的报价竞标”,但由于行业成本体系的缺失和企业成本控制能力的不同,招标方无法有效辨别报价是否低于成本,仅能以最低价作为中标条件。而项目承建单位为求中标只能大幅压缩利润空间,容易出现因千方百计压缩成本而导致项目质量下降的现象,甚至埋下安全隐患。这种“不压价、中不了标”的错误导向和恶性竞争,长此以往可能使行业陷入良者退出、劣者胡来的困局,劣化了市场环境,中标单位的履约能力也无法得到保障。同时,中标单位受限于较低的利润空间,如出现采取偷工减料、以次充好、恶意索赔、拖延工期等情况将大大增加项目后期管理成本,与最低价中标节省成本的初衷背道而驰,且中标单位自行处理或协作处理由此产生的社会问题时也缺乏积极性,加大了问题处理的难度。
  三、单一招标模式无法满足发展需求。市委、市政府提出的城市品质三年提升计划内涵丰富,重点项目涵盖了村居建设、基础设施建设、城市更新、生态建设等多个领域,单一的招标模式无法确保不同类型的项目均能选取最优的单位实施、取得最优的项目成效。
  当前,东莞的发展现状和需求已和当初推行传统招标模式时有了天翻地覆的变化,城市品质三年提升计划更是需要完善的工程招标体系来支撑。对于传统的注重最低价中标的招投标模式,2017年12月27日习近平主席签署了第八十六号中华人民共和国主席令,公布新修改的《中华人民共和国招投标法》,自2017年12月28日起施行。按照新法,“招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人”,且“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人报价的,有可能影响产品质量或者不能诚信履约的,应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明,投标人不能证明其报价合理性的,评标委员会应当将其作为无效投标处理”,人民日报也先后多次发文抨击最低价中标模式。这是对传统最低价中标模式的变革,传达出鼓励采取更多样化的、更具实效的招投标模式的信号。在此其中,最为广泛应用的新模式就是PPP和EPC。
  以PPP模式为例,PPP模式具有财政压力小、实施效率高、项目品质精、规划长远等优势,广泛适用于城市基础设施项目、公用事业项目、社会事业项目等,按照国际咨询机构的调研报告,PPP模式的成本效率(经济效率)比传统模式高出30.85%、平均可为政府节约17%的费用、时间效率提前26.9%,均能按工期或提前竣工投入使用。自2013年国家大力推动PPP模式开始,全国各地都掀起了推广PPP模式的热潮,近两年更是达到了新的高峰,到目前为止,已经有包括广东在内的20多个省区市公布了2018年PPP工作计划。截至2017年10月31日,全国PPP综合信息平台项目库入库项目共有6806个,项目规模超过10万亿,广东省入库项目145个。而根据东莞市财政局公布的数据,同期东莞的PPP项目仅有4个,且占比近85%的项目体量来自轨道交通1号线一期项目,2016年至2017年间仅仅新增了1个项目,整体而言在PPP模式的应用和推行上处于落后位置。此外,去年开始东莞的EPC模式项目逐渐试水,出台了《东莞市截污次支管网工程试行工程总承包招标工作指引》,实施了茅洲河流域综合整治EPC工程等,都显示出东莞在推进EPC模式方面的努力和实效,但EPC模式仍是处于小规模试水阶段,没有得到广泛推广应用。
  如今,东莞已经走过了改革开放近40年的发展历程,一直以来,东莞都怀抱着高度的责任担当走在了改革的前列,如今也再次面临着质变突破的攻坚期关口。实施城市品质三年提升计划,是东莞改革攻坚的关键一招,完善工程招投标体系,就是助力东莞城市提质的重要之举。
  
建    议:
  一、完善“传统招投标模式+PPP+EPC”的工程招投标体系,持续提高PPP和EPC模式比重,逐步突破传统最低价中标模式占据绝对地位的困局。如今放在东莞眼前的问题就是如何高质量地实施城市品质三年提升计划,把各个重点项目都落到实处、做出亮点。完善“传统招投标模式+PPP+EPC”的工程招投标体系,将有利于十大行动方案的高效实施,综合多种招投标模式的优势,打造出最能推动东莞城市品质提升的一批精品工程,把有限的财政力量用到最关键的项目、最匠心的工程,打造东莞城市新名片。
  二、支持本土企业参与到东莞的城市品质提升中去。东莞的城市品质提升、城市竞争力增强,靠的不仅是城市形象的提升,更重要的是城市内生发展动力的提升。支持本土企业发展壮大,打造更多的东莞品牌、东莞名片,依托本土优质企业培育、吸引、留住更多人才,是促进东莞发展的长远之计。支持本土企业参与城市品质提升工程,一方面能够让本土企业增强对东莞发展的历史参与感与使命感,另一方面也为本土企业的发展壮大提供了良好的机会,提高本土企业对东莞发展的贡献度、增强企业扎根东莞的信心。
  
提案者 尹洪卫
部门答复
财政局:
      关于东莞市政协第十三届二次会议提案
  第20180346号的会办意见
  市住建局:
  东莞市政协十三届二次会议提案《关于完善工程招标体系,为东莞城市提质助力的建议》(第20180346号)收悉。现提出会办意见如下:
  2015年以来,我市在推广运用PPP模式方面做了大量基础工作,一是出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(东府办〔2015〕94号)和《关于印发东莞市PPP项目入库前期工作指引的通知》(东财〔2016〕137号),为我市顺利开展PPP工作搭建了基础性的管理架构;二是我市已成立市PPP工作推进领导小组,由分管财政的市领导任组长,各相关职能部门为成员。我局会同相关职能部门选取了部分推进条件相对成熟的项目作为我市PPP试点项目推进,根据项目推进情况,及时召开PPP项目推进协调会,积极加快推进PPP项目落地工作,并取得了实质性的进展;三是我市组建了总规模为200亿元的“东莞市基础设施和公共服务投资基金”,市财政出资50亿元,社会资本认购150亿元。通过组建基金,有效调动了社会资本参与PPP项目的积极性。经过两年多推广PPP模式工作实践,根据省财政厅2017年10月对全省9月PPP项目进展情况的通报,截至2017年9月底,全省平均落地率为43%,我市在库项目落地率为75%,我市PPP项目落地率全省排名第三。目前,我市纳入PPP项目库项目有32个,涉及总投资约451.72亿元,其中已签约落地项目31个。
  对于完善“传统招投标模式+PPP+EPC”的工程招投标体系、支持本土企业参与东莞的城市品质提升的建议,我局将大力支持,结合财政职能,在城市品质三年提升计划实施过程中,积极配合有关部门完善相关制度,继续加大推广运用PPP模式的力度,深入挖掘适宜采用政府和社会资本合作模式建设的项目,鼓励本土企业作为社会资本参与我市新增PPP项目,激发本土优质企业发展活力。

住建局:
      对东莞市政协第十三届二次会议第20180346号提案的答复
  尊敬的尹洪卫委员:
  《关于完善工程招标体系,为东莞城市提质助力的建议》(第20180346号提案)收悉。经研究,现结合我局职能,答复如下:
  一、关于“完善‘传统招投标模式+PPP+EPC ’的工程招投标体系,持续提高PPP和EPC模式比重,逐步突破传统最低价中标模式占据绝对地位的困局”的建议
  为激励企业诚信经营,提高招投标效率,推动了建筑市场的健康发展,住建局在招标投标方面进行了一系列的探索,大力推进工程总承包模式(俗称EPC)的发展,积极推广运用PPP模式,其中主要包括:
  (一)深入推进工程总承包(EPC)模式。2017年,我局制定截污次支管网工程总承包招投标指导意见,并于2017年8月,以市指挥部名义印发《东莞市截污次支管网工程试行工程总承包招标工作指引》(东水治〔2017〕50号),在截污次支管网项目中开展工程总承包试点工作。自截污次支管网工程总承包试点项目开展以来,住建局对试点项目高度关注,多次召集各试点项目建设单位进行座谈,总结相关工作经验,积极推行房建市政工程总承包,2018年4月26日,经市人民政府同意,正式发布《东莞市住房和城乡建设局房屋建筑和市政基础设施工程采用工程总承包模式建设的工作指引(试行)》(东建市〔2018〕62号),进一步推进我市工程总承包模式发展。目前已有12个项目采用EPC模式进行建设。
  (二)积极推广PPP模式。2015年以来,东莞市在推广PPP模式方面做了大量工作,出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(东府办〔2015〕94号)及《关于印发东莞市PPP项目入库前期工作指引的通知》(东财〔2016〕137号),搭建了基础性的管理架构;组建了总规模为200亿元的“东莞市基础设施和公共服务投资基金”,市财政出资50亿元,社会资本认购150亿元,有效调动了社会资本参与PPP项目的积极性。目前,我市纳入PPP项目库项目32个,总投资约451.72亿元,其中签约落地项目31个。
  环莞快速路三期项目由市住建局作为项目实施机构,采用PPP模式进行建设。住建局根据财政部门相关文件精神,深入开展PPP建设工作。经过多方走访、座谈,不断研究,调整思路,实施方案经过多次修改,正逐步完善。
  (三)改进施工招标方式。为进一步加大择优力度,取消摇珠入围的方式,计划对我市房建市政建设工程招标项目中标方式进行调整。研究提出简易招标程序;推广综合评估法,设置信用价格分,拟定各中标方式的使用范围和相关程序,提高招投标效率和择优力度,积极改进施工招标方式。5月10日已向社会公开征求意见。
  二、关于“支持本土企业参与到东莞的城市品质提升中去”的建议
  住建局大力支持本土企业参与东莞城市品质提升工作,并结合职能,积极配合相关部门完善制度。一是继续加大力度协助推广运用PPP模式,鼓励本土企业作为社会资本参与我市新增PPP项目,激发本土优质企业发展活力。二是在方案设计过程中,引入“方案征集、方案竞赛”,设计招标时允许“设计团队招标”等创新做法,激发市场主体创新活力,鼓励本土优秀企业积极参与城市规划、设计,深入挖掘本土企业的发展潜力,宣扬本土文化,融入城市设计,打造优秀标志性建筑、提升城市品质。三是我市正在开展代建制研究工作,住建局协助制定代建制相关指引和细则,谋划出台代建制相关招投标工作指南,鼓励本土企业优秀企业强强联合,参与我市代建项目。四是从信用分值体系着手,大力支持扎根东莞,在莞做实事、对莞纳税有贡献的企业参与东莞城市建设。

发展和改革局:
      市住建局:
  市政府督查室转来尹洪卫委员提出的《关于完善工程招标体系,为东莞城市提质助力的建议》(第20180346号),按分工安排,我局为会办单位,现结合我局职能,现将我局答复意见反馈如下:
  一、目前,我市已成立东莞市城市品质三年提升工作领导小组(详见东府办函〔2017〕456号),由市政府主要领导任组长,市分管领导为副组长,各相关职能部门为成员。我局作为成员单位之一,将会同相关部门积极推进我市城市品质三年提升工作。
  二、对于完善“传统招投标模式+PPP+EPC”的工程招投标体系、支持本土企业参与到东莞的城市品质提升等建议,我局将大力支持,结合工作职能,不断优化项目审批服务,密切配合相关部门,助力本土优质企业发展。
  专此函达

办理单位 住建局,发展和改革局,财政局
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salon36