案由:(20170283)关于健全生态建设制度体系的建议
内    容:   当前,资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化是我国社会经济面临的严峻形势。在此背景下,党的“十八大”提出了加强生态文明制度建设,保护生态环境必须依靠制度。中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的“全面深化改革的重大意义和指导思想”指出:“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”中国共产党十八届四中全会提出,“用严格的法律制度保护生态环境”。中共中央、国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出加快建立系统完整的生态文明制度体系,引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为,用制度保护生态环境。东莞市拥有独特优越的自然条件和良好的资源禀赋,落实党中央全面深化生态文明体制改革的决策部署,必须在深化生态文明体制改革上率先垂范,建立系统完整的生态文明制度体系,依托严格的制度保护生态环境,努力推动东莞生态文明建设。   (一)发展转型与结构优化的挑战。东莞市多数制造业处于产业链低端,优质企业、品牌企业较少,自主创新能力有待提升,土地、能源、资源瓶颈制约依然突出,仍以劳动密集型产业为主,环境保护、污染治理和节能减排任务较为繁重。由于长期以来粗放发展模式的强惯性作用,绿色低碳转型难以在较短时间内完成。从产业结构上看,世界上发达经济体第三产业占比普遍超过70%,而2015年东莞市第三产业占比仅为53.4%,与先进水平有较大差距;从能源结构看,发达国家一次能源消费结构中原煤占比普遍少于20%,而东莞煤消费占比仍然较高,经济产业实现全面转型升级任重道远。   (二)环境治理与生态恢复的挑战。人口和经济快速增长、土地资源和水资源紧缺、产业结构的不尽合理导致东莞市目前资源环境约束较为明显,灰霾天气、河涌黑臭、饮用水安全、土壤重金属污染等问题突出,已成为社会公众高度关注的民生焦点问题,改善环境质量已经失去“缓冲期”,没有回旋余地。但当前环境问题是污染长期累积到一定程度后在短时间内集中爆发的结果,污染成分复杂多样并互相交织叠加,污染传播扩散时空特征错综复杂,环境风险预判与防控不足,一些新型污染物尚缺乏有效控制手段,要在较短时间内集中解决这些突出环境问题、实现环境质量的全面改善难度较大。这一方面需要政府投入大量的人力物力和财力,制定相关政策措施,企业积极配合,做好工业污水排放与治理等工作,另一方面还需要依靠区域内的每位公民积极参与,践行生态环保观念,才能够实现环境的优化以及区域人居环境的改善。   (三)资源紧张与产业分散的挑战。随着城市化的发展,东莞市水资源供需矛盾将日益凸显。东莞市多年平均天然径流量为20.52亿立方米/年,水资源量相对丰富,但由于东莞市人口密度高,2014年末全市常住人口834.31万人,其中城镇常住人口740.95万人,人口城镇化率为88.81%。2014年人均水资源占有量仅为306立方米,低于国际公认的每人1700立方米的国际用水紧张线和人均500立方米的严重缺水线。根据《广东省主体功能区规划》的评价结果,东莞市可利用水资源潜力属于较缺乏水平。此外,受东江南支流以下河段、三角洲河网区河段水质较差的影响,东莞市存在水质性缺水问题,部分水体水质难以满足使用要求,造成水资源不能完全利用。同时,东莞市国土开发强度也已经处于较高水平,目前土地开发利用率已接近40%的红线,土地开发后备资源短缺。此外,由于历史原因,东莞市产业集群度不高,单位工业用地产值不高,这种产业规模小而分散的格局,势必影响东莞市生态文明建设进程。   (四)区域环境与协调治理的挑战。随着区域一体化和城市化进程进一步加快,占全省近80%的多种大气污染物在珠三角狭小空间集中排放,对珠三角环境空气质量持续改善带来巨大挑战,使珠三角成为全国经济发达地区大气复合污染的典型地区。与此同时,河流跨界污染问题日益凸显。东莞市地处穗港澳金三角中心区,与周边区域的相互影响,对东莞市环境保护提出了更高的要求和挑战。
建    议:   生态建设管理体制和制度创新是一个系统工程,涉及到方方面面的内容。就健全我市生态建设制度体系来说,主要应从如下方面进行努力:   (一)建立生态环境专家咨询制度。成立我市环境保护委员会专家组,并进行动态更新,为我市生态建设和环境保护工作提供决策,为各项治污工程提供技术支持和保障。聘请国内外在环境保护和生态文明建设领域有杰出贡献和突出成绩的专家、学者共同组建“专家咨询顾问委员会”,围绕生态文明建设示范市领导小组工作和决策需求,开展生态文明建设示范市重大决策、重大方针政策、重要改革方案、重要规章及重要文件咨询与评估,组织重大项目建议书、可行性研究报告、环评报告评估论证。针对经济社会发展、生态文明建设重点、难点、热点问题,开展深入调查和研究,向生态文明建设示范市领导小组提出咨询建议。   (二)建立生态有价评估制度。一是完善资源价格形成机制。继续推进天然气价格改革,实现全市管道天然气实行同城同价,建立气价联动机制,对低收入群众实行气价优惠政策,对居民用户推行阶梯式气价管理;进一步完善污水处理费价格形成机制,建立征收标准及收费水量处理率同向联动的动态调整机制,以及与治污成效挂钩的减排约束价格机制,同时对高污染行业实行差别化收费,系统推进污水处理效能提高。二是实行差别化排污收费政策。规范征收管理制度,健全环保财政资金保障机制。按省的政策要求,继续试行差别排污费征收政策,促进企业节能降耗、清洁生产。三是探索镇街间利益分配调节机制。结合主体功能区、生态红线等管理措施的实施,探索研究功能区内跨镇街税收分成、财政补助奖励等与主体功能区、生态红线面积等环境保护责任挂钩的财税利益分配机制。   (三)建立生态补偿制度。一是建立健全生态补偿机制,建立财政补助、异地开发、协议保护等多渠道保护与补偿方式,进一步加大对重点生态功能区转移支付力度,强化生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制,构建各方利益协调平衡的机制。建立生态功能保护类及环保设施周边区域利益协调类对象生态补偿机制,研究实施主要河流流域水环境质量生态补偿。二是开展排污权有偿使用和交易试点工作,开展东莞市排污权有偿使用和交易试点工作,加大排污权金融产品的创新,促进企业更好地将环保成果转化为资金来源,调动企业提高清洁生产水平,减少排污量,通过排污权交易减排收益机制,形成政府引导、市场运作机制,培育生态环保市场体系。三是探索建立碳排放交易制度,开展重点企业碳盘查工作,以企业方式建立东莞市应对气候变化中心,积极推进碳排放交易试点,研究建立具有东莞特点碳排放交易制度与交易市场,发展新型交易品种,探索发展基于碳资产的金融衍生产品与工具。   (四)完善生态环境监管制度。一是完善环境保护的地方性政策法规和管理体制,积极探索第三方评估、委托第三方起草法规草案等,畅通社会公众有序参与立法工作的渠道,强化立法队伍素质能力培养,注重发挥立法专家、立法基地作用,不断提高立法的起草、协调、审议、评估能力。二是创新环境保护管理机制,推广多部门环保联管与联合执法模式,联合公安、检察和法院等,进一步推广应用多部门联合进行环境保护司法组织机构专业化联合动作的经验。   (五)探索推行污染第三方治理制度。积极探索创新第三方治理机制,健全第三方治理市场。重点推动城镇生活污水处理、生活垃圾处理处置、大型工业企业和工业园区环境污染第三方治理,先试点,后重点,逐步推进,加快环保服务业的发展,鼓励排污单位委托第三方开展污染治理。完善价格和收费政策、加大财税支撑力度、创新金融服务模式、发展环保资本市场。逐步扩大环境监测社会化试点城市范围,引导社会力量参与环境监测,建立“政府监管、行业自律、社会监督”的监管机制,构建规范有序的监测市场。   (六)建立生态文明技术创新机制。一是加快生态文明技术的开发,将资源节约、替代、循环利用、污染治理和生态修复等先进适用技术的开发,纳入全市中长期科技发展规划。加强产学研合作,充分发挥大专院校、科研院所、骨干企业的科研优势,共同研究解决资源节约与循环利用、污染治理与生态修复等关键技术问题。建立健全知识产权保护体系,加大保护知识产权的执法力度,保护企业自主开发节能环保技术和产品的积极性,引导企业研发节能环保实用技术。二是加强生态文明技术的示范与推广,重点支持节能减排、再制造、共伴生矿产资源和尾矿综合利用、废物资源化利用、有毒有害原材料替代、循环经济产业链接、污染治理、生态修复等关键技术和装备的产业化示范。通过举办生态文明博览会等形式,展示国内节能环保产品、技术与装备,积极开展生态文明建设的交流与合作。三是建立生态文明技术咨询服务体系,依托高校、科研院所、行业协会以及企业,开展生态文明法规政策研究和技术开发,为企业、园区、城市提供生态文明规划制定、问题诊断等方面的咨询服务。


提案者 九三学社市委会
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