案由:(20170283)关于健全生态建设制度体系的建议
内    容:   当前,资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化是我国社会经济面临的严峻形势。在此背景下,党的“十八大”提出了加强生态文明制度建设,保护生态环境必须依靠制度。中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的“全面深化改革的重大意义和指导思想”指出:“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”中国共产党十八届四中全会提出,“用严格的法律制度保护生态环境”。中共中央、国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出加快建立系统完整的生态文明制度体系,引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为,用制度保护生态环境。东莞市拥有独特优越的自然条件和良好的资源禀赋,落实党中央全面深化生态文明体制改革的决策部署,必须在深化生态文明体制改革上率先垂范,建立系统完整的生态文明制度体系,依托严格的制度保护生态环境,努力推动东莞生态文明建设。   (一)发展转型与结构优化的挑战。东莞市多数制造业处于产业链低端,优质企业、品牌企业较少,自主创新能力有待提升,土地、能源、资源瓶颈制约依然突出,仍以劳动密集型产业为主,环境保护、污染治理和节能减排任务较为繁重。由于长期以来粗放发展模式的强惯性作用,绿色低碳转型难以在较短时间内完成。从产业结构上看,世界上发达经济体第三产业占比普遍超过70%,而2015年东莞市第三产业占比仅为53.4%,与先进水平有较大差距;从能源结构看,发达国家一次能源消费结构中原煤占比普遍少于20%,而东莞煤消费占比仍然较高,经济产业实现全面转型升级任重道远。   (二)环境治理与生态恢复的挑战。人口和经济快速增长、土地资源和水资源紧缺、产业结构的不尽合理导致东莞市目前资源环境约束较为明显,灰霾天气、河涌黑臭、饮用水安全、土壤重金属污染等问题突出,已成为社会公众高度关注的民生焦点问题,改善环境质量已经失去“缓冲期”,没有回旋余地。但当前环境问题是污染长期累积到一定程度后在短时间内集中爆发的结果,污染成分复杂多样并互相交织叠加,污染传播扩散时空特征错综复杂,环境风险预判与防控不足,一些新型污染物尚缺乏有效控制手段,要在较短时间内集中解决这些突出环境问题、实现环境质量的全面改善难度较大。这一方面需要政府投入大量的人力物力和财力,制定相关政策措施,企业积极配合,做好工业污水排放与治理等工作,另一方面还需要依靠区域内的每位公民积极参与,践行生态环保观念,才能够实现环境的优化以及区域人居环境的改善。   (三)资源紧张与产业分散的挑战。随着城市化的发展,东莞市水资源供需矛盾将日益凸显。东莞市多年平均天然径流量为20.52亿立方米/年,水资源量相对丰富,但由于东莞市人口密度高,2014年末全市常住人口834.31万人,其中城镇常住人口740.95万人,人口城镇化率为88.81%。2014年人均水资源占有量仅为306立方米,低于国际公认的每人1700立方米的国际用水紧张线和人均500立方米的严重缺水线。根据《广东省主体功能区规划》的评价结果,东莞市可利用水资源潜力属于较缺乏水平。此外,受东江南支流以下河段、三角洲河网区河段水质较差的影响,东莞市存在水质性缺水问题,部分水体水质难以满足使用要求,造成水资源不能完全利用。同时,东莞市国土开发强度也已经处于较高水平,目前土地开发利用率已接近40%的红线,土地开发后备资源短缺。此外,由于历史原因,东莞市产业集群度不高,单位工业用地产值不高,这种产业规模小而分散的格局,势必影响东莞市生态文明建设进程。   (四)区域环境与协调治理的挑战。随着区域一体化和城市化进程进一步加快,占全省近80%的多种大气污染物在珠三角狭小空间集中排放,对珠三角环境空气质量持续改善带来巨大挑战,使珠三角成为全国经济发达地区大气复合污染的典型地区。与此同时,河流跨界污染问题日益凸显。东莞市地处穗港澳金三角中心区,与周边区域的相互影响,对东莞市环境保护提出了更高的要求和挑战。
建    议:   生态建设管理体制和制度创新是一个系统工程,涉及到方方面面的内容。就健全我市生态建设制度体系来说,主要应从如下方面进行努力:   (一)建立生态环境专家咨询制度。成立我市环境保护委员会专家组,并进行动态更新,为我市生态建设和环境保护工作提供决策,为各项治污工程提供技术支持和保障。聘请国内外在环境保护和生态文明建设领域有杰出贡献和突出成绩的专家、学者共同组建“专家咨询顾问委员会”,围绕生态文明建设示范市领导小组工作和决策需求,开展生态文明建设示范市重大决策、重大方针政策、重要改革方案、重要规章及重要文件咨询与评估,组织重大项目建议书、可行性研究报告、环评报告评估论证。针对经济社会发展、生态文明建设重点、难点、热点问题,开展深入调查和研究,向生态文明建设示范市领导小组提出咨询建议。   (二)建立生态有价评估制度。一是完善资源价格形成机制。继续推进天然气价格改革,实现全市管道天然气实行同城同价,建立气价联动机制,对低收入群众实行气价优惠政策,对居民用户推行阶梯式气价管理;进一步完善污水处理费价格形成机制,建立征收标准及收费水量处理率同向联动的动态调整机制,以及与治污成效挂钩的减排约束价格机制,同时对高污染行业实行差别化收费,系统推进污水处理效能提高。二是实行差别化排污收费政策。规范征收管理制度,健全环保财政资金保障机制。按省的政策要求,继续试行差别排污费征收政策,促进企业节能降耗、清洁生产。三是探索镇街间利益分配调节机制。结合主体功能区、生态红线等管理措施的实施,探索研究功能区内跨镇街税收分成、财政补助奖励等与主体功能区、生态红线面积等环境保护责任挂钩的财税利益分配机制。   (三)建立生态补偿制度。一是建立健全生态补偿机制,建立财政补助、异地开发、协议保护等多渠道保护与补偿方式,进一步加大对重点生态功能区转移支付力度,强化生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制,构建各方利益协调平衡的机制。建立生态功能保护类及环保设施周边区域利益协调类对象生态补偿机制,研究实施主要河流流域水环境质量生态补偿。二是开展排污权有偿使用和交易试点工作,开展东莞市排污权有偿使用和交易试点工作,加大排污权金融产品的创新,促进企业更好地将环保成果转化为资金来源,调动企业提高清洁生产水平,减少排污量,通过排污权交易减排收益机制,形成政府引导、市场运作机制,培育生态环保市场体系。三是探索建立碳排放交易制度,开展重点企业碳盘查工作,以企业方式建立东莞市应对气候变化中心,积极推进碳排放交易试点,研究建立具有东莞特点碳排放交易制度与交易市场,发展新型交易品种,探索发展基于碳资产的金融衍生产品与工具。   (四)完善生态环境监管制度。一是完善环境保护的地方性政策法规和管理体制,积极探索第三方评估、委托第三方起草法规草案等,畅通社会公众有序参与立法工作的渠道,强化立法队伍素质能力培养,注重发挥立法专家、立法基地作用,不断提高立法的起草、协调、审议、评估能力。二是创新环境保护管理机制,推广多部门环保联管与联合执法模式,联合公安、检察和法院等,进一步推广应用多部门联合进行环境保护司法组织机构专业化联合动作的经验。   (五)探索推行污染第三方治理制度。积极探索创新第三方治理机制,健全第三方治理市场。重点推动城镇生活污水处理、生活垃圾处理处置、大型工业企业和工业园区环境污染第三方治理,先试点,后重点,逐步推进,加快环保服务业的发展,鼓励排污单位委托第三方开展污染治理。完善价格和收费政策、加大财税支撑力度、创新金融服务模式、发展环保资本市场。逐步扩大环境监测社会化试点城市范围,引导社会力量参与环境监测,建立“政府监管、行业自律、社会监督”的监管机制,构建规范有序的监测市场。   (六)建立生态文明技术创新机制。一是加快生态文明技术的开发,将资源节约、替代、循环利用、污染治理和生态修复等先进适用技术的开发,纳入全市中长期科技发展规划。加强产学研合作,充分发挥大专院校、科研院所、骨干企业的科研优势,共同研究解决资源节约与循环利用、污染治理与生态修复等关键技术问题。建立健全知识产权保护体系,加大保护知识产权的执法力度,保护企业自主开发节能环保技术和产品的积极性,引导企业研发节能环保实用技术。二是加强生态文明技术的示范与推广,重点支持节能减排、再制造、共伴生矿产资源和尾矿综合利用、废物资源化利用、有毒有害原材料替代、循环经济产业链接、污染治理、生态修复等关键技术和装备的产业化示范。通过举办生态文明博览会等形式,展示国内节能环保产品、技术与装备,积极开展生态文明建设的交流与合作。三是建立生态文明技术咨询服务体系,依托高校、科研院所、行业协会以及企业,开展生态文明法规政策研究和技术开发,为企业、园区、城市提供生态文明规划制定、问题诊断等方面的咨询服务。


提案者 九三学社市委会
部门答复
市法制局答复内容:

市环保局:
  根据我局职责,对政协提案第20170283号《关于健全生态建设制度体系的建议》提出以下会办意见:
  一、自我市获得地方立法权后,我局根据《中华人民共和国立法法》、《规章制定程序条例》等有关法律法规规定,加快推进地方立法,提前介入立法项目起草过程。先后会同起草单位就生态环境、燃气管理、饮用水水源水质保护等立法项目赴多地调研。全年参与立法项目协调会、论证会、座谈会13次,组织召开立法调研工作座谈会、论证会7次。完成了《东莞市水乡生态文明建设促进条例》、《东莞市饮用水水源水质保护条例》等法规草案的审查工作,已经市政府常务会议审定并报市人大常委会审议。
  二、根据我局职责,我局将积极配合市人大、市环保局做好环境保护领域的立法调研工作,畅通社会公众有序参与立法工作的渠道,强化立法队伍素质能力培养,严把法律审查关,做好地方性法规草案和规章的审查工作,确保立法质量。
  

 
市法制局答复内容:

  根据我局职责,对政协提案第20170283号《关于健全生态建设制度体系的建议》提出以下会办意见:

  一、自我市获得地方立法权后,我局根据《中华人民共和国立法法》、《规章制定程序条例》等有关法律法规规定,加快推进地方立法,提前介入立法项目起草过程。先后会同起草单位就生态环境、燃气管理、饮用水水源水质保护等立法项目赴多地调研。全年参与立法项目协调会、论证会、座谈会13次,组织召开立法调研工作座谈会、论证会7次。完成了《东莞市水乡生态文明建设促进条例》、《东莞市饮用水水源水质保护条例》等法规草案的审查工作,已经市政府常务会议审定并报市人大常委会审议。

  二、根据我局职责,我局将积极配合市人大、市环保局做好环境保护领域的立法调研工作,畅通社会公众有序参与立法工作的渠道,强化立法队伍素质能力培养,严把法律审查关,做好地方性法规草案和规章的审查工作,确保立法质量。

  
 
环保局答复内容:
  

  东环函〔2017〕1295号

  关于对市政协第20170283号提案的答复

  九三学社市委会:

  转来第20170283号提案《关于健全生态建设制度体系的建议》收悉。我局经研究,现将有关情况答复如下:

  2011年以来,东莞市以获得国家环保模范城市为新起点,进一步明确要“在环境容量饱和基础上实现绿色崛起”的发展思路,以生态创建为抓手,加强顶层设计,建立健全生态文明体制,确保生态文明建设扎实有效推进。

  一、工作进展情况

  (一)积极修订完善生态红线相关制度

  东莞市生态控制线修编。2017年2月,国家出台了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,对生态保护红线的划定提出了新的要求。下来,待省环保厅出台相关生态保护红线划定的具体方案及技术规范,继续开展我市生态保护红线划定工作。编制《东莞市环境功能区划》, 2017年1月,根据相关部门及专家意见,加强了《东莞市环境功能区划》(以下简称《区划》)成果与国家、省生态保护红线、生态严控区以及《广东省水环境功能区划》、《广东省水环境功能区划》等规划的衔接。2月,《区划》再次征求局内相关部门意见,对水环境功能区划等内容进行了深化修改。

  (二)加快建立最严格的生态环境保护制度

  1.实施严格环境准入政策。一是严格建设项目环境准入。2017年第一季度,我市严格按照《东莞市建设项目差别化环保准入实施意见》、《关于实施东莞市建设项目差别化环保准入的补充通知》的要求,严格建设项目的环境准入,加强污染源头防控。引导工业企业进园入区。截至3月31日,全市共办理环保审批项目1557个,其中报告书14个,报告表960个,登记表1537个(其中:审批类583,备案类954个),因政策不符等原因核实项目不可行而拒批项目33个,发挥了环评管理优化经济发展的作用。二是实施污染物总量削减替代政策。全面实施《关于建立建设项目环评审批污染物排放总量削减替代、区域限批制度的通知》,制定印发了《东莞市建设项目主要污染物排放总量管控实施方案》(东环〔2017〕69号),对新增排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、VOCs的建设项目,分行业、分区域实施差别化的“倍量替代”或“减量替代”政策。

  2.进一步推行污染第三方治理制度。继续开展环境污染第三方运营试点工作,在2016年经验做法的基础上,进一步了企业参与污染治理设施第三方运营试点的意愿,扩大参与污染治理设施第三方运营的试点的企业范围及数量。

  3.继续推动“双超双有”企业清洁生产审核。2016年,我市持续推进重点企业清洁生产,公布市第八批应依法实施清洁生产审核重点企业名单,完成92家次重点企业清洁生产审核评估或验收工作。2017年第一季度已公布市第九批应依法实施清洁生产审核重点企业名单。

  4.推动生态环境专家咨询制度。为提升我市环境保护决策水平,加强环境整治技术支撑,东莞市政府于2016年8月成立东莞市环境保护委员会专家组,负责对市环委会相应的议事范围进行咨询、论证、评估和审议并提出意见,为市环委会决策提供参考;同时,对市环委会指定的事项、课题进行调研、论证、咨询和审议。专家组工作会议计划在2017年二季度召开。

  (三)实施规划环评和项目环评联动审批机制

  一是落实《关于推进规划环评工作简化建设项目环评形式和内容的通知》(东环办〔2014〕23号)的要求,对专项规划或区域性开发规划环境影响报告书通过审查的规划内具体建设项目,简化环境影响评价的形式和内容。二是以环保专业基地内建设项目环评管理为试点及重点,简化其环评形式和内容,提高了基地内建设项目环评编制和审批效率。三是落实《东莞市环境保护局审批的环境影响评价文件建设项目名录(2016年本)》的要求,实施规划环评和项目环评联动机制,对通过规划环评的工业聚集区,依程序下放酸洗、磷化、钝化、除油、脱漆、电氧化、电泳、着色、蚀刻、干式印花(含丝印长台)、喷漆/喷涂等项目的审批权限。四是贯彻落实《关于开展产业园区规划环境影响评价清单式管理试点工作的通知、《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见(试行)》的要求,推动沙田(虎门港)政府开展立沙岛化工基地规划修改的环境影响评价工作,从空间管制、总量管控、环境准入等方面,做好产业园区及入园项目的环境管理工作。

  (四)全面落实生态环保“党政同责”管理

  1.推行环保责任考核。自2015年起东莞市环境保护责任考核结果纳入了东莞市镇街领导班子落实科学发展观工作考评。为确保考核工作与市委、市政府要求保持一致,考核结果更加真实、全面地反映各镇街落实环保责任的工作实际,达到以考核推动环保工作的目的,结合上年度环保责任考核工作情况,市环委办修订了2017年度东莞市环境保护责任考核指标体系,并于2017年4月6日印发。

  2.推行“河长制”责任考核制度。我市自2014年开始,在石马河、茅洲河、水乡特色发展经济区等流域先行实施“河长制”,2015年底推广至东引运河、寒溪河流域。目前,市环委办已基本完成2016年度“河长制”考核工作,下来,我市将成立“河长办”,设在市水务局,河长制的有关工作今后由水务部门负责。

  (五)深化资源有偿使用和生态补偿制度

  1. 推动生态环境保护补偿机制。一是探索建立生态补偿机制,在2017年1月根据市委全面深化改革领导小组审核意见对《关于进一步完善生态补偿机制的实施意见》(以下简称《意见》)修改后,再次征求了相关部门意见,修改完善后,再次报送市政府审核。3月,《意见》通过市政府常务会审议。目前正在根据市政府意见进行修改。二是研究制定石马河生态补偿方案。结合《意见》的要求,2017年,以石马河为试点,研究重要河流水环境治理生态补偿机制,启动了《东莞市石马河流域生态补偿政策研究》编制工作。坚持“谁污染,谁补偿”、“谁保护,谁受偿”、“谁改善,谁得益”以及“有奖有罚”的原则,以生态补偿作为手段,促进改善石马河流域水质。

  2.继续实行差别化排污收费政策。按照国家环保部《关于执行调整排污费征收标准政策有关具体问题的通知》(环办﹝2015﹞10号)文件要求,我局于2016年1月1日起,对全市污染企业实施差别化收费政策,对外排污染物的浓度值超过国家或地方规定污染物排放标准的,或污染物排放量超过规定排放总量指标的,对该种污染物按规定的征收标准加一倍征收排污费,对应用淘汰类生产工艺装备或产品产生的污染物加一倍征收排污费,对企业污染物排放浓度值低于国家或地方规定的污染物排放限值50%以上的,减半征收排污费。

  3.积极完善生态文明建设市场化机制。一是继续开展排污权有偿使用和交易试点工作,加大排污权金融产品的创新,促进企业更好地将环保成果转化为资金资产,形成政府引导、市场运作机制,培育生态环保市场体系。建设排污权交易综合监管系统,包括排污权交易信息管理系统、交易动态信息管理系统、排污权初始核定系统、排污权储备管理系统四大模块,以进一步提升管理效率,满足排污权后续监管,实现总量分配决策支持。二是继续推行环境责任保险制度。计划2017年投保环责险企业数量比2016年投保环责险企业数量增长15%以上。三是继续开展2017年度企业环境信用管理工作。组织相关部门认真贯彻落实《东莞市环保局企业环境信用评价工作指引》的规定,引导企业积极改进环境守法行为,修订约束制度等信用管理文件,借助新闻发布平台发布企业“黑名单”,进一步增强企业环保意识。

  4. 积极推进立法工作。我市获得地方立法权后,率先启动《东莞市水乡特色发展经济区生态文明建设促进与保障条例》和《东莞市饮用水水源水质保护条例》的编制工作。目前已完成部门起草工作。《东莞市水乡特色发展经济区生态文明建设促进与保障条例》(草案)已进入市人大二审程序,下一步计划根据市人大的部署配合做好修改工作。

  二、下一步工作计划

  (一)完成环境功能区划编制工作

  根据专家评审会的意见,加强《区划》与国家、省生态保护红线、生态严控区以及《广东省水环境功能区划》、《广东省水环境功能区划》等的衔接,进一步理清《区划》提出的相关管控措施,完善负面清单。完成征求意见程序后,报市政府审定。

  (二)继续完善生态文明市场化机制

  一是继续开展排污权有偿使用和交易试点工作,对纳入试点范围的新改扩建企业实施排污权有偿使用和交易;逐步建立排污权储备与调控机制,保障重大项目的排污总量指标;加强对排污权有偿使用和交易工作重要意义和政策措施的宣传,增强全社会特别是工业企业的生态文明和环境保护意识,努力营造全市关心支持排污权有偿使用和交易的良好氛围。建设排污权交易综合监管系统,包括排污权交易信息管理系统、交易动态信息管理系统、排污权初始核定系统、排污权储备管理系统四大模块,以进一步提升管理效率,满足排污权后续监管,实现总量分配决策支持。二是继续推行环境责任保险制度。2017年投保环责险企业数量比2016年投保环责险企业数量增长15%以上。三是继续开展2017年度企业环境信用管理工作。组织相关部门认真贯彻落实《东莞市环保局企业环境信用评价工作指引》的规定,引导企业积极改进环境守法行为,修订约束制度等信用管理文件,借助新闻发布平台发布企业“黑名单”,进一步增强企业环保意识。

  (三)强化生态环境保护管理制度

  一是严格环保准入门槛。实施差别化环保准入政策,以环境承载力为前提,严格落实建设项目环境影响“一票否决”制,对不符合环保要求的项目,一律不予批准建设。二是强化规划环评引领。以村镇工业园区(产业聚集区)生态化升级改造为重点,引导属地政府同步开展规划环评,实施“空间、总量、准入”清单式环境管理。三是继续推行污染第三方治理。理顺排污企业与第三方企业权责关系,探索建设第三方治理信息化服务平台,完善监管体系,向全市推广实施污染第三方运营。四是继续推行环境监测社会化。完成新一期政府购买社会环境监测机构服务招标工作,进一步建立健全社会环境检测机构监管制度,不断规范社会环境检测机构环境监测行为。

  (四)试点推进生态补偿制度

  出台《关于进一步完善生态补偿机制的意见》,建立石马河流域水环境治理生态补偿机制。分析界定石马河流域中七个镇在流域水环境治理和保护中的责任分担,确定石马河流域生态补偿的主客体,科学制定河流域生态补偿标准核算方法,构建切合实际的生态补偿实施机制。


  


办理单位 环保局,市法制局,科技局
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salon36